Plano popular: o que mudou?

A ANS desistiu do plano sem internação. E agora vai regular o cartão de desconto. Isso é retrocesso ou racionalidade?

Por Elano Figueiredo Portal Justiça e Saúde

Em fevereiro de 2025, a ANS surpreendeu o mercado: aprovaria, em regime de sandbox regulatório, um produto inédito — o plano ambulatorial puro, sem internação, sem emergência, sem cirurgias. Consultas e exames apenas. A ideia era ambiciosa: capturar os 60 milhões de brasileiros que vivem na "terceira via" dos cartões de desconto e trazê-los para a proteção regulatória. As operadoras aplaudiram. Os sanitaristas protestaram. O IDEC entrou com ação civil pública. E o Ministério da Saúde, questionado publicamente sobre a proposta, nem respondeu.

Entidades de defesa do consumidor, sanitaristas e pesquisadores da saúde pública historicamente foram contrários à proposta, argumentando que planos acessíveis com cobertura reduzida podem sobrecarregar o SUS — especialmente nos procedimentos de média e alta complexidade, onde as filas já são maiores.

Agora, em abril de 2026, a direção virou. A ANS abandonou o plano sem internação e anunciou que vai regulamentar os cartões de desconto. Mudança de rota ou mudança de governo?

O que foi o plano ambulatorial e por que incomodava

O modelo proposto em fevereiro de 2025 não previa cobertura de atendimentos de emergência, internação, cirurgias, tratamentos e terapias — que ficariam a cargo do SUS. Na prática, o produto desenhado prestaria um serviço similar ao já oferecido por empresas como Dasa, dr. Consulta e Cartão de Todos, com a diferença de que seria operado apenas pelas tradicionais operadoras de planos de saúde.

Aqui mora a primeira contradição — e ela é deliciosa: a ANS, ao criar um produto para competir com os cartões de desconto, estava essencialmente inventando uma versão regulada daquilo que o mercado já oferecia sem regulação. A expectativa da agência era atrair até 10 milhões de novos beneficiários com menor preço ao consumidor. Mas o argumento de que esse produto seria genuinamente "novo" era frágil desde o início.

A pergunta que os técnicos mais sérios da própria ANS faziam em voz baixa era perturbadora: se o produto já existe, por que criar uma terceira via regulada para as operadoras operarem aquilo que as empresas de desconto fazem livremente — e com menos burocracia?

Entra Wadih Damous. E o tom muda

Indicado pelo presidente Lula e ex-titular da Secretaria Nacional do Consumidor (Senacon), Wadih Damous assumiu a ANS em setembro de 2025 destacando como prioridade o combate a reajustes abusivos, descredenciamentos e rescisões unilaterais — a agenda do beneficiário, não a agenda da expansão do setor.

Damous afirmou que vai cumprir a determinação do STJ de regular os cartões de desconto, embora avalie que o produto não é plano de saúde e que a decisão tem "legalidade duvidosa". Declaração que revela, com rara honestidade, a tensão institucional do momento: o presidente da ANS obedece a uma ordem judicial que, no seu próprio entendimento, é juridicamente questionável.

É um retrato fiel do que o setor vive: regulação construída mais por pressão judicial e política do que por desenho técnico consistente.

O STJ mandou. E isso importa

Há quem minimize a decisão do STJ como intervencionismo judicial no espaço regulatório. Mas o fato é que a determinação existe e, segundo o próprio Damous, já transitou em julgado. Ignorá-la não é opção.

E há uma lógica substantiva por trás dela. Os cartões de desconto se tornaram uma alternativa atrativa para milhões de brasileiros sem planos de saúde, e a ANS reconhece o crescimento expressivo do uso desses produtos. Um mercado com dezenas de milhões de usuários, sem qualquer exigência de transparência obrigatória, sem garantias contratuais, sem fiscalização das redes credenciadas — isso é um vácuo regulatório que não pode permanecer indefinidamente.

A Cartão de Todos, por exemplo, registrou R$ 5 bilhões de faturamento no último ano, com 1,5 milhão de consultas médicas realizadas por mês. Estamos falando de um agente de saúde de facto operando sem qualquer enquadramento regulatório formal.

A questão política que ninguém quer nomear

Aqui é preciso ser direto, ainda que com humildade intelectual.

Antes de Damous, a gestão da ANS tinha mais liberdade para testar modelos heterodoxos, inclusive aqueles que colocavam as operadoras no centro da expansão do acesso.

Wadih Damous tem outro DNA institucional. Vem da defesa do consumidor, foi escolhido por um governo cujo ideário sanitarista — legítimo e construído com décadas de luta — defende o SUS como sistema universal e integral. Para essa visão, qualquer produto que segmente a cobertura e deixe os casos graves para o sistema público é, no limite, uma transferência de risco para quem não pode pagar.

Dito isso: essa visão pode estar certa.

O plano ambulatorial criaria um produto com a ilusão de cobertura. O beneficiário pagaria meses de mensalidade e, no dia de uma internação, descobriria que não tem proteção. O SUS absorveria os casos de alta complexidade — precisamente aqueles que mais oneram o sistema. As operadoras ficariam com a cereja: consultas e exames de baixa sinistralidade.

A própria ANS "transpirava" uma certa resistência à proposta e a divisão de pensamentos que se criou era ruim.

Por que regular o cartão de desconto pode ser a escolha mais honesta

Há três razões sólidas para preferir regular o que existe ao invés de criar algo que replica o que existe:

Primeiro: o cartão de desconto é o produto real. O plano ambulatorial seria uma versão encarecida e burocratizada do mesmo bem. Regular o original é mais eficiente do que criar um substituto regulado.

Segundo: o STJ criou um mandato legal. A ANS não está escolhendo — está obedecendo. Isso confere legitimidade jurídica à opção e retira da agência o ônus político de ter "inventado" competência.

Terceiro: a regulação dos cartões pode beneficiar os próprios usuários, exigindo transparência sobre redes, preços e limitações. Wadih Damous reconheceu que regulamentar cartões de desconto envolve "esforços grandiosos, recursos humanos, treinamento" — e que a ANS está com déficit de pessoal, com orçamento equivalente ao de 2010. Não é tarefa simples. Mas é tarefa necessária.

O que fica em aberto

A grande pergunta que esta mudança de rota não responde é: e os 60 milhões de brasileiros que hoje usam cartões de desconto e amanhã serão regulados pela ANS — terão mais proteção ou apenas mais burocracia?

Regulação sem recursos suficientes, sem corpo técnico adequado e sem enforcement real pode ser pior do que ausência de regulação. Cria a ilusão de proteção onde não há capacidade de garantia.

Além disso, o mercado de cartões de desconto é estruturalmente diferente dos planos de saúde. Empresas como Cartão de Todos argumentam que atuam além da saúde, oferecendo vantagens em educação, serviços de utilidade pública e outros campos — o que tornaria uma regulação exclusivamente sanitária incompatível com a natureza do produto. A delimitação do perímetro regulatório será um campo de batalha jurídica nos próximos anos.

Conclusão: racionalidade pragmática, com ressalvas

A decisão da ANS não é ruptura — é adaptação. Pode ter sido influenciada pela pressão política do governo Lula sobre um tema sensível à sua base sanitarista. Mas, ainda que assim seja, o resultado pode ser tecnicamente defensável: regular o que existe é mais honesto do que criar um produto concorrente para as operadoras ocuparem um espaço que o mercado já preenche.

O plano ambulatorial tinha uma vantagem: traria o capital das operadoras e sua capilaridade para o problema do acesso. Tinha uma desvantagem maior: prometia cobertura onde ela seria sistemática e previsivelmente insuficiente.

Regulamentar os cartões de desconto, com todas as suas limitações operacionais e jurídicas, é pelo menos um movimento em direção ao que existe — e não ao que as operadoras gostariam que existisse.

Se será bem feito, com recursos adequados e critérios técnicos claros, isso ainda está por ser visto. A ANS de 2026 tem mandato judicial, tem retórica consumerista — e tem orçamento de 2010.

Essa é a contradição central que nenhuma mudança de rota resolve.